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立内公告  

中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《公共林区改革指导意见》

通告人:碳汇林 通告时间:2015-6-3 本文类别:立内公告 - 立内公告

    新华社都317日电 中共中央、国务院最近印发了《国有林场改革方案》和《公共林区改革指导意见》,连发出通知,要求各地区各机关结合实际认真贯彻执行。

国有林场改革方案

    保护森林和生态是建设生态文明的基础,强化生态文明体制改革,全面森林和生态保护制度是重要任务。国有林场是我国生态修复和建设的重要力量,凡是保护国家生态安全最重要的基础设施,在广阔造林绿化和森林资源经营管理工作受到取得了伟大成功,啊保护国家生态安全、提升人民生态福祉、推动绿色发展、答气候变化发挥了重要作用。但是长期以来,国有林场功能定位不干净、管理体制不顺、经营体制不活、支持政策不到,林场可持续发展面临严峻挑战。啊加快推进国有林场改革,推动国有林场科学发展,充分表达国有林场在生态建设中的重要作用,制订本方案。
    同、国有林场改革的完整要求
    (同)指思想。
全面实现落实党的十八大和十八到三中、四中全会精神,深入推行为生态建设为主的林业发展战略,依照分类推进改革的要求,围绕保护生态、保持职工生活两很目标,推动政事分开、从事企分开,实现管护方式创新和监管体制创新,推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由于以森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主,建立好维护和进步森林资源、造福改善生态和民生、造福增强林业发展活力的国有林场新体制,啊保护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明作出更大贡献。
    (第二)基本标准
    ――坚持生态导向、保护优先。森林是地生态的核心,凡是国家、民族在的资本和基础,涉及生态安全、淡水安全、土地安全、种安全、气候安全和国家生态外交大局。如果为保护和增强森林资源生态效益作为改革的角度和角度,实行极严格的国有林场林地和林木资源管理制度,保险国有森林资源不损坏、公共资本不泯,啊坚守生态红线发挥主导作用。
    ――
坚持改善民生、保持稳定。立足林场实际稳步推进改革,实际解决好职工最关心、最直接、最实际的好处问题,充分调动职工的积极、主动性和创造性,保险林场稳定。
    ――
坚持因地制宜、分类施策。因为因为养林而养人啊方向,根据各地林业和生态建设实际,探索不同种类的国有林场改革模式,不强求一律,不做一刀切。
    ――
坚持分类指导、省级负责。中央对各地国有林场改革工作实行分类指导,在政策和资本达到给予适当支持。省级政府对国有林场改革负责任,根据当地实际制定具体改革办法。
    (其三)完全目标。2020年,实现以下目标:
    ――
生态效益显著提升。通过努力造林、正确营林、严格保护等多措并举,森林面积增加1亿亩以上,森林蓄积量增长6亿立方米以上,商业性采伐减少20%左右,森林碳汇和回答气候变化能力有效增长,森林质量明显提升。
    ――
生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入,实际改进职工的生产生活条件。放职工就业渠道,全面社会维持体制,如果职工就业有着落、基本生活发生保。
    ――
管理体制全面更新。基本形成功能定位明确、人口精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制,保险政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展产生后劲。
    第二、国有林场改革的重要内容
    (同)明显界定国有林场生态责任和保护措施。
以国有林场主要作用明确定位于维护培育森林资源、保护国家生态安全。和作用定位相适应,明显森林资源保护的团体办法,合理界定国有林场属性。原为事业单位的国有林场,重要承担保护和培养森林资源等生态公益劳动职责的,继续按照从事公益劳动事业单位管理,严格控制事业编制;基本不承担保护和培养森林资源、重要从事市场化经营的,如果推动转企改制,少不具备转企改制条件的,如果退企业经营性业务。目前已转制为公司性质的国有林场,原则上保持企业性质不变,通过政府采购服务实现公益林管护,或者结合国有公司改革探索转型为公益性企业,实在有特别情况的,可以由地方政府根据当地实际合理确定其性质。
    (第二)推动国有林场政事分开。林业行政主管机关要加快职能转变,更新管理方法,调减对国有林场的微观管理和一直管理,增强发展战略、计划、政策、专业等于制定和实行,实现国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上,归纳考虑区位、规模和生态建设需要相当因素,合理优化国有林场管理层级。针对同一行政区域内规模过多少、分布零散的林场,根据机构精简和范围经营条件整旅为较大林场。正确决策事业编制,用于聘用管理人员、专业技术人员和中心林业技术人员,经费纳入同级政府财政预算。强化对编制使用的监管,事业单位新上人员除国家政策性安置、依照干部人事权限由上级任命及涉密岗位等真正需使用其他艺术选拔任用人员外,还要实行公开招聘。
    (其三)推动国有林场事企分开。国有林场从事的经营活动要实行市场化运行,针对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动,严格实行收支两条线管理。鼓励优强林业企业参与兼并重组,通过规模化经营、市场化运行,实际加强公司性质国有林场的营业效率。增强资金负债的清理认定和审查工作,防止集体资本流失。如果加快分离各类国有林场的惩处社会职能,逐渐用林场所办学校、治机构等移交属地管理。积极探索林场所办医疗机构的转型或改制。根据当地实际,逐渐理顺国有林场与代管乡镇、村庄的涉及。
    (四)全面以市服务为主的公益林管护机制。国有林场公益林日常管护要引入市场机制,通过合同、委托等方法面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定的前提下,依照科学筹划原则,鼓励社会资本、林场职工提高森林旅游等特征产业,使得盘活森林资源。商店性质国有林场经营范围内划分为公益林的部分,由于中央财政和地方财政按照公益林核定等级分别安排管护资金。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护,增强全社会生态保护意识。
    (五)全面责任明确、分别管理的树林资源监管体制。建立归属清晰、责任明确、监管有效的树林资源产权制度,建立全面林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。依照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、针对社会全局利益影响的水平等因素由国家、探望、买三级林业行政主管机关分级监管,针对林地性质变更、采伐限额等强化多元联动监管,充分调动各个监管机构的积极。保持国有林场林地范围和用途的长久稳定,严禁林地转为非林地。建立制度化的监测考核体制,增强对国有林场森林资源保护管理状况的考核,以考核结果作为综合考核评价地方政府和关于机关主要领导政绩的重要依据。增强国家和地方国有林场森林资源监测系统建设,建立全面国有林场森林资源管理档案,为期向社会公布国有林场森林资源状况,接受社会监督,针对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。实行为增强森林资源质量和严格控制采伐量为中心的国有林场森林资源经营管理制度,依照森林经营方案编制采伐限额、制订年度生产计划和进行森林经营活动,各政府对所管理国有林场的树林经营方案编制和实行情况进行检查。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。使用国有林场森林资源进行森林旅游等,应该与国有林场明确收益分配办法;通过批准占用国有林场林地的,应该按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会维持费用。开行国有林场森林资源保护和培养工程,合理确定国有林场森林商业性采伐量。加快研究制定国有林场管理法规制度措施和国有林场中长期发展计划等。探索建立国家公园。
    (六)全面职工转移就业机制和社会维持体制。依照其中消化为主,多渠道解决就业以人为本,保险稳定的标准妥善安置国有林场富余职工,不使用强制性买断方式,不做一次性下岗分流,保险职工基本生活发生保。重要通过以下途径进行安置:同是通过购买服务措施从事森林管护抚育;第二是由于林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休;其三是增强有对的职业技术培训,鼓励和引导部分职工转岗就业。以全部余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴,稳定过渡、合理衔接,保险职工退休后在发生保。以符合低保条件的林场职工和那个家庭成员纳入本地居民最低生活保障范围,实际做到应保尽保。
    其三、全面国有林场改革提高的政策支持系统
    (同)增强国有林场基础设施建设。
国有林场基础设施建设要体现生态建设需要,不能简单照搬城市建设。各政府用国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划,依照支付责任和财务隶属关系,在现有专项资金渠道内,加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、危害生物防治等基础设施建设的投入,以国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。加快国有林场电网改造升级。积极推动国有林场生态移民,以在生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部逐步就近搬迁至小城镇,增强和镇发展的休戚与共度。实现国有林场职工住房公积金和住房津贴政策。在可土地利用总体规划的前提下,依照行政隶属关系,通过市政府批准,根据保障性安居工程建设的正规和要求,允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程,连依法依规办理土地供应和登记手续。
    (第二)增强对国有林场的财政支持。中央财政安排国有林场改革补助资金,重要用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金,统筹解决国有林场改革成本问题。有条件的支农惠农政策而适用于国有林场。以集体特困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划,加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度,推动林场与广大地区基本公共服务同化。
    (其三)增强对国有林场的经济支持。针对国有林场所欠金融债务状况进行调查摸底,依照同等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务,到时后依法给予偿还;对于国有或集体控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的差债务,由于中华银监会、财政部、国家林业局等有关机关研究制定具有可操作性的解决政策;其他不良经济债务,确因客观原因无法归还的,通过审核后可根据实际情况下贷款展期等方法进行债务重组。切合呆账核销条件的,依照有关规定给予核销。严格审核不良债务,防止借改制逃废金融机构债务。付出适合国有林场特点的信贷产品,充分利用林业贷款中央财政贴息政策,放国有林场融资渠道。
    (四)增强国有林场人才队伍建设。参照支持西部和困难边远地区发展连锁政策,引进国有林场发展需要的管理和技术人才。建立公开公平、竞争择优的用人机制,营造良好的人数才发展环境。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件,适当提高国有林场林业技术岗位结构比例,改进人员结构。增强国有林场领导班子建设,加大林场职工培训力度,增强国有林场人员综合素质和工作能力。
    四、增强组织领导,全面实现各项任务
    (同)增强一体化指导。
关于机关要增强联系,密切配合,依照效益分工抓紧制定和全面社会维持、解决债务、职工住房等系列支持政策。国家发展改革委和国家林业局要做好统筹协调工作,根据不同区域国有林场实际,实际做好分类指导和劳动,增强跟踪分析和督促检查,适时评估方案实施情况。方案实施过程中出现的重要题材及时报告国务院。
    (第二)明显工作责任。各省(自治区、直辖市)政府对国有林场改革负责任,依照本方案确定的对象、任务和政策措施,结合实际尽快制定具体方案,保险按时完成各类任务目标。增强国有林场管理机关建设,保护国有林场合法权益,保持森林资源权属稳定,严禁破坏国有森林资源和乱砍滥伐、滥占林地、无序建设。做好风险预警,立即解决矛盾,保险社会安定。

公共林区改革指导意见

    保护森林和生态是建设生态文明的基础,强化生态文明体制改革,全面森林和生态保护制度是重要任务。公共林区是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地,凡是保护国家生态安全最重要的基础设施,在经济社会发展和生态文明建设被发挥着不可替代的重要作用,啊国家经济建设作出了重要贡献。但是长期以来,公共林区管理体制不到,森林资源过度开发,民生问题比较突出,严重制约了生态安全保障能力。啊积极探索国有林区改革路径,全面国有林区经营管理体制,尤其增强国有林区生态效益和进步活力,现提出如下意见。
    同、公共林区改革的完整要求
    (同)指思想。
全面实现落实党的十八大和十八到三中、四中全会精神,深入推行为生态建设为主的林业发展战略,因为表达国有林区生态效益和建设国家木材战略储备基地为导向,因为厘清中央和地方、政府和公司各方面关系为主线,积极推动政事企分开,全面森林资源监管体制,更新资源管护方式,全面支持政策体系,建立好维护和进步森林资源、造福改善生态和民生、造福增强林业发展活力的公林区新体制,加快林区经济转型,推动林区森林资源日趋恢复和稳定增长,推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由于以森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主,啊建设生态文明和优美中国、实现民族永续发展提供生态保障。
    (第二)基本标准
    ――坚持生态为本、保护优先。重视自然规律,实行山水林田湖统筹治理,重要保护好森林、湿地等自然生态系统,保险森林资源总量持续增加、生态产品生产能力持续提升、生态效益不断增长。
    ――
重视民生改善、保护稳定。改进国有林区基础设施状况,积极发展替代产业,推动就业增收,保持职工基本生活,保护林区社会协调稳定。
    ――
推动政企政事分开、担负。厘清政府与森工企业的效用定位,脱离森工企业的社会管理和惩治社会职能,加快林区所办公司改制改造,实现政府、商店和社会各司其职、担负。
    ――
强化统一规划、融合发展。消除林区条块分割的管理模式,以林区纳入所在地方国民经济和社会发展总体规划,推动林区社会融入地方、经济融入市场。
    ――
坚持分类指导、分步实施。充分考虑国有林区不同情况,中央与分类指导,到处分别制定实施方案,正确合理确定改革模式,不做一刀切,稳中求进,走出一条有中国特色的公林区改革提高道路。
    (其三)完全目标。2020年,基本理顺中央和地方、政府和公司的涉及,实现政企、政事、从事企、不论办分开,林区政府社会管理和公共服务功能得到更加加剧,森林资源管护和监管体系更加周到,林区经济社会发展基本融入地方,生产生活条件得到明显改善,职工基本生活得到实惠保障;分别不同情况有序停止天然林商业性采伐,重要国有林区森林面积增加550万亩左右,森林蓄积量增长4亿立方米以上,森林碳汇和回答气候变化能力有效增长,森林资源质量和生态保障能力全面提升。
    第二、公共林区改革的重要任务
    (同)分别不同情况有序停止重点国有林区天然林商业性采伐,保险森林资源稳步恢复和增强。
明显公私林区发挥生态效益、保护生态安全的韬略定位,以提供生态服务、保护生态安全规定为公共林区的中心职能,作为制定国有林区改革提高各项政策措施的中心观点。研究提出加强国有林区天然林保护的实行方案。牢固推进黑龙江重点国有林区停止天然林商业性采伐试点,跟踪政策实施效果,立即总结经验。在试点基础上,以不变应万变停止内蒙古、吉林重点国有林区天然林商业性采伐,全面提升森林质量,加快森林资源培育和恢复。
    (第二)因地制宜逐步推进国有林区政企分开。在地方政府职能健全、资本较强的地方,一步到位实行政企分开,全部剥离企业的社会管理和公共服务功能,到由地方政府承担,人口到由地方统一管理,经费纳入地方财政预算;在极不具备的地方,先在其中推行政企分开,逐渐创造条件将行政职能移交当地政府。
    (其三)逐步形成精简高效的公森林资源管理机构。适应国有林区全面停止或逐步减少天然林商业性采伐和发表生态服务中心作用的新要求,依照机关就减不增加、人口就生不进、社会协调稳定的标准,分类制定森工企业改制和改革方案,通过多种方逐步减少管理人员,末了实现合理编制和人员规模,逐渐建立精简高效的公森林资源管理机构,依法承担森林、湿地、自然保护区和野生动植物资源的保护管理和森林防火、危害生物防治等工作。逐渐整合规模小、人口少、处于偏远的林场所。
    (四)更新森林资源管护机制。根据森林分布特点,针对不同区域地段的生产季节,使用得力的管护模式,实行远山设卡、靠近山管护,增强高新技术手段和现代交通工具的装备应用,降劳动强度,增强管护效率,保险管护效果。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护,增强全社会生态保护意识。更新林业生产组织办法,造林、管护、抚育、木材生产等林业生产建设任务,凡能通过购买服务措施实现的若面向社会购买。除了自然保护区外,在不损坏森林资源的前提下,允许从事森林资源管护的职工从事林特产品生产等经,增加职工收入。积极推动各社会资本与林区企业改制,增强林区发展活力。
    (五)更新森林资源监管体制。建立归属清晰、责任明确、监管有效的树林资源产权制度,建立全面林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。重要国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有,国务院林业行政主管机关表示国家行使所有权、实行出资人职责,担负管理要国有林区的公森林资源和森林资源资产产权变动的审批。研究制定重点国有林区森林资源监督管理法律制度措施。尤其加剧国务院林业行政主管机关派驻地方的树林资源监督专员办事处的监督作用,优化监督机关设置,增强对重要国有林区森林资源保护管理的监督。建立全面以生态服务功能为中心,因为林地保有量、森林覆盖率、森林质量、护林防火、危害生物防治等为重要指标的林区绩效管理和考核机制,实行森林资源离任审计。正确编制长期森林经营方案,作为国有森林资源保护发展的重要以和考核国有森林资源管理绩效的根据。探索建立国家公园。
    (六)强化地方政府维护森林、改进人民生的责任。地方各政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负责任。如果以林区经济社会发展纳入本地国民经济和社会发展总体规划和投资计划。实际贯彻地方政府林区社会管理和公共服务的效用。公共林区森林覆盖率、森林蓄积量的变化纳入地方政府目标责任考核约束性指标。林地保有量、证明占用林地定额纳入地方政府目标责任考核内容。省级政府对组织执行天然林保护工程、全面停止天然林商业性采伐负全责,实行目标、任务、资本、责任四到省。地方各政府承担统一组织、和谐和指导本行政区域的树林防火工作并实行行政领导负责制。
    (七)稳安置国有林区富余职工,保险职工基本生活发生保。充分表达林区绿色资源丰富的优势,通过开发森林旅游、特色养殖种植、境外采伐、林产品加工、对外合作等,创建就业岗位。中央财政连续加大对森林管护、事在人为造林、受到幼龄林抚育和森林改造培育的支持力度,推动职工转岗就业。针对符合政策的就业困难人员灵活就业的,由于地方政府按照国家有关规定统筹解决社会保险补贴,针对越行政区域的公林业单位,由于各地的市级或省级政府统筹解决。
    其三、全面国有林区改革的政策支持系统
    (同)增强对国有林区的财政支持。
公共林区停止天然林商业性采伐后,中央财政通过适当多上保工程财政资金予以支持。结合当地人均纯收入水平,适当调整天保工程森林管护费和社会保险补助费的财政补助标准。加大中央财政的树林保险支持力度,增强国有林区森林资源抵御自然灾害的能力。加大对林区基本公共服务的政策支持力度,推动林区与广大地区基本公共服务同化。
    (第二)增强对国有林区的经济支持。根据债务形成原因和类型,分类化解森工企业经济机构债务。对于正常类金融债务,到时后应当依法给予偿还。对于确需中央支持化解的差类金融债务,由于中华银监会、财政部、国家林业局等有关机关在听取金融机构意见、充分调研的基础上,研究制定具体、发生对的政策,报国务院批准后实施。严格审核不良债务,防止借改制逃废金融机构债务。付出适合国有林区特点的信贷产品,放林业融资渠道,加大林业信贷投放,努力提高对国有林区职工的小额贷款。全面林业信贷担保方式,全面林业贷款中央财政贴息政策。
    (其三)增强国有林区基础设施建设。林区基础设施建设要体现生态建设需要,不能简单模仿城市建设、修建繁华都市。各政府要以集体林区电网、饮水安全、管护站点用房等基础设施建设纳入同级政府建设规划统筹安排,以集体林区道路按属性纳入相关公路网规划,加快国有林区棚户区改造和电网改造升级,增强森林防火和危害生物防治。国家成现有渠道,加大对国有林区基础设施建设的支持力度。
    (四)加快深山远山林区职工搬迁。以林区城镇建设纳入地方城镇建设规划,结合林区改革和林场撤并整合,积极推动深山远山职工搬迁。充分考虑职工生产生活需要,重视职工意愿,合理布局职工搬迁安置地点。继续做林区棚户区改造,尤其加大中央支持力度,并且在部署保障性安居工程配套基础设施建设投资时给予倾斜。林场撤并搬迁安置区配套基础设施和公共服务设施建设等参照执行独立工矿区改造搬迁政策。实际贯彻省级政府对本地棚户区改造工作负责任的要求,有关省级政府和森工企业为如相应加大补助力度。针对符合标准的困难职工,本土政府要积极研究结合公共租赁住房等政策,解决其住宅困难问题。放深山远山林区职工搬迁筹资渠道,加大经济信贷、商店债券等融资力度。实际贯彻棚户区改造住房税费减免优惠政策。
    (五)积极推动国有林区产业转型。推动大小兴安岭、长白山林区生态保护和经济转型,积极发展绿色富民产业。尤其收缩木材采运业,严格限制矿业开采。鼓励培育速生丰产用材林特别是名贵树种和充分径级用材林,努力提高木材深加工、特色经济林、森林旅游、野生动植物驯养繁育等绿色低碳产业,增加就业岗位,增强林区职工群众收入。使用地缘优势发展林产品加工基地和对外贸易,建设为口岸进口原料为依托、因为精深加工为重要、因为国内和国际市场呢导向的林产品加工集群。支持国有优强企业参与国有林区企业的改革结合,推动国有林区资源优化配置和产业转型。选择条件成熟的地方进行经济转型试点,支持试点地区发展继续替代产业。
    四、增强组织领导,全面实现各项任务
    (同)增强对改革的团体领导。
关于机关要明了责任,密切配合,依照本意见要求制定和全面社会维持、解决债务、职工住房等系列支持政策。国家发展改革委和国家林业局要增强组织协调和分类指导,做好督促落实。各有关省(自治区)如果针对本地区国有林区改革负责任,结合当地实际制定具体实施方案,细化工作方法和要求,立即发现和解决改革受到出现的矛盾和题材,实现好各改革任务。
    (第二)重视试点先行、以不变应万变推进。如果尽量考虑改革的复杂和艰巨性,积极探索,稳推进改革。各有关省(自治区)可以依照本意见精神,选择有工作基础极较好的公林业局先行试点,积累改革经验,再逐月推广。
    (其三)严格依法依规推进改革。如果加重各级政府生态保护责任,增强森林资源监管,增强对森林资源保护绩效的考核,严格杜绝滥占林地、无序建设、乱砍滥伐、破坏森林资源的景象。如果认真履行国有资本管理有关规定,严格纪律要求,防止集体资本流失。如果依法保障林区职工群众的合法权益,保护林区和谐稳定。

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